Ver­ge­sell­schaf­tung von Woh­nungs­un­ter­neh­men in Ber­lin – was das Grund­ge­setz erlaubt

Die Dis­kus­si­on über die Ver­ge­sell­schaf­tung gro­ßer Woh­nungs­un­ter­neh­men in Ber­lin berührt grund­le­gen­de Fra­gen des deut­schen Ver­fas­sungs­rechts. Im Mit­tel­punkt ste­hen dabei vor allem die Arti­kel 14 und 15 des Grund­ge­set­zes. Wäh­rend Arti­kel 14 das Eigen­tum und das Erbrecht schützt, eröff­net Arti­kel 15 aus­drück­lich die Mög­lich­keit, bestimm­te Arten von Eigen­tum in Gemein­ei­gen­tum oder ande­re For­men der Gemein­wirt­schaft zu über­füh­ren. Damit ent­hält das Grund­ge­setz sowohl einen star­ken Schutz pri­va­ten Eigen­tums als auch die Mög­lich­keit, unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen weit­rei­chend in Eigen­tums­struk­tu­ren ein­zu­grei­fen.

Arti­kel 14 des Grund­ge­set­zes garan­tiert zunächst das Pri­vat­ei­gen­tum. Gleich­zei­tig stellt er klar, dass Eigen­tum nicht schran­ken­los geschützt ist. Beson­ders bekannt ist die For­mu­lie­rung „Eigen­tum ver­pflich­tet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Woh­le der All­ge­mein­heit die­nen.“ Der Staat darf daher durch Geset­ze bestim­men, wie Eigen­tum genutzt wer­den darf. Dar­über hin­aus sind auch Ent­eig­nun­gen zuläs­sig, wenn sie dem Wohl der All­ge­mein­heit die­nen und eine gesetz­lich gere­gel­te Ent­schä­di­gung vor­ge­se­hen ist. Typi­scher­wei­se betrifft eine sol­che Ent­eig­nung einen kon­kre­ten Fall, etwa wenn ein Grund­stück für eine Stra­ße, eine Bahn­stre­cke oder ein ande­res öffent­li­ches Infra­struk­tur­pro­jekt benö­tigt wird.

Arti­kel 15 geht dar­über hin­aus. Er erlaubt es, Grund und Boden, Natur­schät­ze und Pro­duk­ti­ons­mit­tel durch ein Gesetz zum Zweck der Ver­ge­sell­schaf­tung in Gemein­ei­gen­tum oder ande­re For­men der Gemein­wirt­schaft zu über­füh­ren. Der ent­schei­den­de Unter­schied zur Ent­eig­nung liegt dar­in, dass es bei einer Ver­ge­sell­schaf­tung nicht nur um die Weg­nah­me eines ein­zel­nen Grund­stücks für einen bestimm­ten Zweck geht. Viel­mehr kann die Eigen­tums- und Wirt­schafts­struk­tur eines gan­zen Bereichs ver­än­dert wer­den. Auf den Ber­li­ner Woh­nungs­markt über­tra­gen könn­te dies bedeu­ten, dass sehr gro­ße pri­va­te Woh­nungs­be­stän­de dau­er­haft einer gemein­wirt­schaft­lich orga­ni­sier­ten Insti­tu­ti­on über­tra­gen wer­den.

Eine sol­che Ver­ge­sell­schaf­tung ist des­halb grund­sätz­lich mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar. Arti­kel 15 wur­de gera­de dafür geschaf­fen, eine sol­che Mög­lich­keit offen zu hal­ten. Das bedeu­tet jedoch nicht, dass der Staat belie­big pri­va­te Unter­neh­men oder Woh­nun­gen über­neh­men dürf­te. Vor­aus­set­zung wäre ein kon­kre­tes Gesetz, das genau fest­legt, wel­che Unter­neh­men und Bestän­de betrof­fen sind, war­um die Ver­ge­sell­schaf­tung dem Gemein­wohl dient, wie die neue gemein­wirt­schaft­li­che Orga­ni­sa­ti­on aus­se­hen soll und wel­che Ent­schä­di­gung die bis­he­ri­gen Eigen­tü­mer erhal­ten. Auch die Aus­wahl der betrof­fe­nen Unter­neh­men müss­te sach­lich begrün­det sein. Ein Schwel­len­wert, etwa eine bestimm­te Zahl von Woh­nun­gen, dürf­te nicht will­kür­lich fest­ge­legt wer­den.

Beson­ders umstrit­ten ist die Fra­ge der Ent­schä­di­gung. Arti­kel 15 ver­langt aus­drück­lich, dass Art und Aus­maß der Ent­schä­di­gung gesetz­lich gere­gelt wer­den. Dabei ver­weist er auf die Grund­sät­ze des Arti­kels 14 Absatz 3. Dar­aus folgt zwar nicht auto­ma­tisch, dass zwin­gend der vol­le Markt­wert gezahlt wer­den muss. Eine sym­bo­li­sche oder völ­lig unan­ge­mes­se­ne Ent­schä­di­gung wäre jedoch eben­falls pro­ble­ma­tisch. Wo genau die ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­ze liegt, ist bis­lang nicht abschlie­ßend höchst­rich­ter­lich geklärt.

Bemer­kens­wert ist, dass Arti­kel 15 seit Inkraft­tre­ten des Grund­ge­set­zes im Jahr 1949 noch nie für eine tat­säch­lich voll­zo­ge­ne Ver­ge­sell­schaf­tung ange­wen­det wor­den ist. Sei­ne Exis­tenz erklärt sich vor allem aus der poli­ti­schen und wirt­schaft­li­chen Situa­ti­on der Nach­kriegs­zeit. Damals bestand in ver­schie­de­nen poli­ti­schen Lagern erheb­li­che Skep­sis gegen­über einer unbe­schränk­ten kapi­ta­lis­ti­schen Wirt­schafts­ord­nung und der Kon­zen­tra­ti­on wirt­schaft­li­cher Macht. Vor­stel­lun­gen von Gemein­wirt­schaft und Sozia­li­sie­rung wur­den nicht nur in sozia­lis­ti­schen und sozi­al­de­mo­kra­ti­schen Krei­sen dis­ku­tiert. Auch Tei­le der dama­li­gen CDU stan­den einer stär­ke­ren gesell­schaft­li­chen Kon­trol­le wich­ti­ger Wirt­schafts­be­rei­che offen gegen­über. Das Grund­ge­setz soll­te des­halb kei­ne bestimm­te Wirt­schafts­ord­nung end­gül­tig fest­schrei­ben, son­dern dem demo­kra­ti­schen Gesetz­ge­ber Spiel­raum las­sen.

Arti­kel 15 kann daher durch­aus als Norm mit sozia­lis­ti­schen bezie­hungs­wei­se sozia­li­sie­ren­den Wur­zeln bezeich­net wer­den. Das Grund­ge­setz selbst ist des­halb jedoch kei­ne sozia­lis­ti­sche Ver­fas­sung. Es garan­tiert zugleich das Pri­vat­ei­gen­tum und über­lässt es grund­sätz­lich der demo­kra­ti­schen Poli­tik, inner­halb der ver­fas­sungs­recht­li­chen Gren­zen unter­schied­li­che wirt­schafts­po­li­ti­sche Model­le zu ver­fol­gen. Ent­schei­dend ist, dass Arti­kel 15 eine Ver­ge­sell­schaf­tung ermög­licht, sie aber nicht vor­schreibt.

In Ber­lin erhielt die Dis­kus­si­on durch den Volks­ent­scheid „Deut­sche Woh­nen & Co ent­eig­nen“ im Jahr 2021 beson­de­re Bedeu­tung. Eine Mehr­heit der Abstim­men­den sprach sich dafür aus, gro­ße pri­va­te Woh­nungs­un­ter­neh­men zu ver­ge­sell­schaf­ten. Recht­lich bedeu­te­te die­ses Ergeb­nis jedoch nicht, dass die Woh­nun­gen unmit­tel­bar ver­ge­sell­schaf­tet wur­den. Abge­stimmt wur­de nicht über ein voll­stän­dig aus­ge­ar­bei­te­tes Gesetz, son­dern über einen poli­ti­schen Beschluss, mit dem der Senat auf­ge­for­dert wur­de, Maß­nah­men zur Ver­ge­sell­schaf­tung ein­zu­lei­ten und einen ent­spre­chen­den Gesetz­ent­wurf vor­zu­be­rei­ten.

Damit war der Volks­ent­scheid poli­tisch von erheb­li­chem Gewicht, aber nicht in glei­cher Wei­se recht­lich ver­bind­lich wie ein unmit­tel­bar durch Volks­ent­scheid beschlos­se­nes Gesetz. Wäre über einen fer­ti­gen Geset­zes­text abge­stimmt und die­ser ange­nom­men wor­den, hät­te die Rechts­la­ge anders aus­ge­se­hen. Ein sol­cher Volks­ent­scheid hät­te grund­sätz­lich unmit­tel­bar Geset­zes­kraft ent­fal­ten kön­nen. Im Fall von 2021 blieb dage­gen ein poli­ti­scher Umset­zungs­auf­trag, des­sen kon­kre­te Aus­ge­stal­tung wei­ter­hin bei Regie­rung und Par­la­ment lag.

Die zen­tra­le Erkennt­nis lau­tet daher: Das Grund­ge­setz schützt Pri­vat­ei­gen­tum, schließt aber eine Ver­ge­sell­schaf­tung kei­nes­wegs aus. Arti­kel 15 eröff­net aus­drück­lich die Mög­lich­keit, bestimm­te Ver­mö­gens­wer­te in eine gemein­wirt­schaft­li­che Eigen­tums­form zu über­füh­ren. Für Ber­lin bedeu­tet das, dass eine Ver­ge­sell­schaf­tung gro­ßer Woh­nungs­un­ter­neh­men grund­sätz­lich ver­fas­sungs­recht­lich mög­lich ist. Sie setzt jedoch ein detail­lier­tes und ver­fas­sungs­ge­mä­ßes Gesetz vor­aus. Der Volks­ent­scheid von 2021 hat dafür ein star­kes poli­ti­sches Man­dat geschaf­fen, aber kei­ne unmit­tel­ba­re recht­li­che Pflicht zur sofor­ti­gen Ver­ge­sell­schaf­tung aus­ge­löst. Ob und in wel­cher Form eine sol­che Maß­nah­me letzt­lich Bestand hät­te, wür­de im Streit­fall maß­geb­lich von der kon­kre­ten gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung und ihrer ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Über­prü­fung abhän­gen.